Euroopan komissio julkaisi 16. heinäkuuta esityksensä unionin monivuotiseksi rahoituskehykseksi (MFF) kaudelle 2028-2034. MFF asettaa ylärajat menoille seitsemän vuoden aikajaksolle sekä heijastaa pitkän aikavälin prioriteetteja myös parlamenttikausien ylitse. Noin 1,98 biljoonan euron ehdotus merkitsisi yli 800 miljardin euron kasvua aiempaan kehykseen nähden – joka jo itsessään asetti EU:n sisäiset neuvottelut koetukselle. Budjetin tavoitteena on tehdä EU:sta kilpailukykyisempi, vihreämpi ja turvallisempi, mutta jäsenmaiden ensireaktiot ovat olleet varautuneita, osalta jopa tyrmääviä.
Keskellä geopoliittista murrosta: suurempi budjetti, suuremmat paineet
Historiallisen suuri budjetti heijastaa EU:n oman varallisuuden suhteellisen merkityksen korostumista. Uusien turvallisuusuhkien ja moninapaistuvan maailman edessä unionilta vaaditaan enemmän strategista riippumattomuutta ja kilpailukykyä lieventämään jäsenmaiden omaa painolastia. Samalla aiemmassa kehyksessä korostuneet tarpeet vastata ilmastonmuutoksen haasteisiin ja digitaalisen siirtymän perässä pysymiseen eivät ole suinkaan menettäneet ajankohtaisuuttaan.
Tällä kertaa menoihin lukeutuu myös aiemman kehyksen lisäksi otettujen NextGenerationEU-lainojen takaisinmaksu. Vastuuta maksuista jakautuu myös lainoja saaneille jäsenmaille, mikä ei näy budjetissa.
Entistä leveämmät seinät voivat tukea unionia uudistumaan, mutta tulevat vaatimaan perusteellisia neuvotteluja uusien ratkaisujen löytämiseksi erityisesti yhteisten resurssien tulopuolella. Keskeisintä vastustusta menolisäyksille neuvotteluissa onkin odotettavissa juuri niiltä jäsenmailta, joiden nettomaksuosuus kasvaa ilman vastaavaa suoraan näkyvää hyötyä maatalouden ja koheesion osalta.
Kilpailukykyrahasto yhdistää ohjelmia ja keskittää valtaa
Keskeisin uusi elementti talouskehyksessä on 451 miljardin euron kilpailukykyrahasto, jonka on määrä yhdistää useampia aiempia ohjelmia, kuten Horizon Europe, EU4Health, InvestEU ja Digital Europe. Suurin erä (175 miljardia) kuuluu Horizonille, jonka osuus miltei tuplaantuu edelliskauden 88,5 miljardista.
Toinen merkittävä siivu on 131 miljardin panostus puolustukseen ja resilienssiin, mukaan lukien yhteiseurooppalaisten puolustusmarkkinoiden kehittäminen. Loput rahastosta on korvamerkitty puhtaaseen siirtymään sekä hiiliteollisuudesta irtautumiseen (67,4 miljardia), digitalisaatioon (54,8 miljardia) sekä bioteknologiaan, maatalouteen ja bioekonomiaan (22,6 miljardia).
Ohjelmien yhdistyessä laajempaan kokonaisuuteen komissio lupaa enemmän joustavuutta, jolloin rahoitusta voidaan kohdentaa muuttuvien tilanteiden mukaan. Toisaalta ohjelmien ominaiset tavoitteet, kuten puolustus, terveys ja tutkimus, siirtyvät nyt yhdessä kilpailukykytavoitteen alaisuuteen. Rahaston sisäinen tavoitteiden priorisointi voi muuttua parlamentin äänestäessä vuosibudjetista. Tämä merkitsisi neuvotteluja aiemmin eriytettyjen ohjelmien resurssien allokoinnista vuosittain, mikä voi suosia tiettyjä tavoitteita toisten ylitse.
Kilpailukykyrahasto tarkoittaa myös kovempaa kilpailua potentiaalisten rahoituksen hakijoiden välillä, kun tietyn momentin haettava potti voi muuttua kauden aikana. Esimerkiksi Horizonin tapauksessa tutkimusrahoituksen hyötyjiä ja maksuaikoja rajoitetaan aiempaa tiukemmin.
Maatalous ja koheesio uudistuvat – uusi jakoasetelma jää nähtäväksi
Jäsenmaiden näkökulmasta suurimmat rakenteelliset muutokset kohdistuvat maatalouteen ja aluekehitykseen. Komission esityksessä Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahasto (CAP) sekä Euroopan unionin rakenne- ja investointirahasto yhdistetään Kansallisiksi ja Alueellisiksi Kumppanuussuunnitelmiksi (NRP).
Jatkossa jäsenmaat esittävät omat meno-ohjelmansa EU:n hyväksyttäväksi, tavoitteena tehdä rahoituksesta paikallisesti tehokkaampaa ja estää ohjelmien päällekkäisyyttä. Esitys kerää kritiikkiä erityisesti maanviljelijöiltä sekä alueviranomaisilta, jotka pelkäävät tukien hajautumista ja vähenemistä. Vaikka komissio vakuuttaa, että viljelijöiden osuudet turvataan, monet etujärjestöt ovat ilmaisseet kommenteissaan ohjelmien yhdistämisen tosiasiallisena leikkauksena.
Puolustuksen osuus korostuu historiallisesti
Ennennäkemätön osuus esityksessä varataan puolustukseen ja turvallisuuteen. Puolustusyhteistyöhön ja kriittiseen infrastruktuuriin satsataan jopa 131 miljardia, kymmenkertaisesti aiempaan nähden. Kapasiteetti siirtää joukkoja ja kalustoa EU:n sisällä tai sen rajojen yli kymmenkertaistuu sotilaallista liikkuvuutta tukevan Connecting Europe Facility -välineen myötä (17,6 miljardia).
EU:n oma European Defence Union on määrä perustaa vuoteen 2030 mennessä, mihin on varattu 131 miljardia. Lisäksi maahanmuuttoon ja rajaturvallisuuteen ehdotetaan 81 miljardin kokonaisuutta, mukaan lukien 11,9 miljardia Frontexille. Kansainvälisiin suhteisiin ja ilmastonmuutoksen torjuntaan kohdistuva Global Europe -rahasto (200 miljardia) sisältää myös erillisen 100 miljardin tuen Ukrainen jälleenrakennukselle.
Vihreän siirtymän summa näyttävä, mutta kiistanalainen
Ympäristöystävällisyyden painoarvo budjetissa heijastaa valikoivaa laskentatapaa. Esitetty 700 miljardin panostus vihreisiin sijoituksiin on suhteessa inflaatioon vähennys aiemmasta. Samalla kynnysehtoja biodiversiteetin tai luonnontilan entisöimisen rahallisiin kannusteisiin on lievennetty ovelasti merkittävältä vaikuttavan kokonaissumman taakse. ‘Vältä merkittävää vahinkoa’ -periaatteen soveltaminen on herättänyt kritiikkiä, sillä se mahdollistaa vihreän sijoituskohteen tittelin kauppaamisen yrityksille halvemmalla.
Vaikka 35% kokonaisbudjetista osoitetaan kohdistuvan ilmaston ja ympäristön tilaa huojentaviin toimiin, todellinen vaikutus jää toiseksi yritykselle osoitetulle liikkumavaralle omassa raportoinnissaan.
Erasmus+ kasvaa mutta jakautuu laajemmalle
Koulutusohjelmien osalta Erasmus+ kasvaa 50% – 26,2 miljardista 40,8 miljardiin. Ohjelman tehtävät kuitenkin laajenevat, sillä siihen yhdistetään Euroopan Solidaarisuusrahasto, ja se rahoittaa myös Eurooppalaisten yliopistoverkostojen toimintaa. Jo kuluneen kehyskauden aikana on noussut tarvetta entistä suuremmille Erasmus-määrärahoille vastaamaan kohdemaiden hintatasoa inflaation myötä. Opiskelijavaihtoon tähtäävien kannalta kehitys voi tarkoittaa, että perinteinen Erasmus-liikkuvuus saa pienemmän siivun kasvaneesta kokonaisuudesta.
Samalla uusi 8,5 miljardin AgoraEU-ohjelma tukee median riippumattomuutta, kulttuurista moninaisuutta ja kansalaisyhteiskunnan osallisuutta erityisesti niillä alueilla, joilla nähdään demokratiakehityksessä kirittävää.
Draghin kilpailukykyraportti taustalla
Taustalla rahoituksen yksinkertaistamiselle niin kilpailukykyrahaston kuin maatalous- ja koheesiomenojen osalta vaikuttaa Italian pääministerin Mario Draghin laatima EU:n kilpailukykyä koskeva raportti, joka suositteli merkittäviä investointeja strategiseen autonomiaan.
Samassa raportissa mainitut panostukset tuottavuuden vahvistamiseksi eivät kuitenkaan ole havaittavissa yhtä selkeästi kehysesityksessä. Draghin ehdotuksista esityksestä on jäänyt uupumaan myös mahdollisuudet EU:n yhteisestä velkainstrumentista tai eurobondien kaltaisista omaisuusvälineistä. Täten yhteisrahoitusmahdollisuuksia tuskin tullaan näissä neuvotteluissa käsittelemään, vaan resurssit tulevat piirtymään omien varojen ja jäsenmaiden maksujen kautta.
Tulopuoli solmussa – yhteinen verotus junnaa
MFF-neuvottelut tuovat mukanaan aiempia rohkeampia ehdotuksia mahdollisten tulonlähteiden osalta. Komission ehdotukset EU:n uusien “omien varojen” lähteiksi eivät vielä vastaa täysimääräisesti kunnianhimoja vahvemman ja yhtenäisemmän unionin osalta. Kehyksessä 30% päästöoikeuksien huutokaupasta kohdistuisi EU:n budjettiin lopun mennessä jäsenmaille. Kyseistä elementtiä on yritetty edistää neuvostossa jo vuosia heikoin tuloksin.
Komissio ehdottaa Corporate Resource for Europe -veroa (tulot 6,8 miljardia), jonka tavoitteena on keventää jäsenmaiden suoria maksuosuuksia unionin budjettiin. Lisäksi tuloja lasketaan tulevan sähkö-ja elektroniikkajätteen verosta (15 miljardia), tupakan valmisteverosta (11,2 miljardia), ja hiilirajamekanismista. Mekanismeilla tavoitellaan kilpailuedellytysten tasaamista ja päästökustannusten jakamista. Ehdotettu 100 miljoonan euron könttävero suuryrityksille on herättänyt vastustusta.
Osa ehdotuksista ovat olleet pöydällä jo vuosia ilman yhteisymmärrystä, ja niiden toteutuminen vaatii kansallisten parlamenttien hyväksynnän. Tämä tekee tulopuolesta yhden herkimmistä aiheista neuvotteluihin valmistautuessa – myös Suomessa. Tulonlähteiden laajentaminen on kuitenkin välttämättömyys uusiin prioriteetteihin vastaamiseksi.
Ohjelmien joustavuus voi lievittää painetta lisäsatsauksille – ja suitsia keskustelua yhteisvelasta
Historia on osoittanut olevan mahdollista, ellei jopa odotettavissa, että neuvoteltua lopputulosta joudutaan muokkaamaan kehyskauden aikana. Näin tehtiin sekä koronapandemian että eurokriisin yhteydessä. Kauden 2021-2027 kehystä laajennettiin vuonna 2024 pitkän kiistan tuloksena menojen lisäpaineista, vastauksena pandemian ja kiristyneen turvallisuustilanteen paineille. Poliittisesti yhteisvelalle ei ole tällä hetkellä laajasti tukijoita, ja aiempaan kehykseen lisättyä NextGenerationEU-ohjelmaa pidetään edelleen pandemia-ajan poikkeuksena.
Tällä kertaa luvattu lisääntyvä joustavuus ohjelmien sisällä voi vähentää herkkyyttä merkittäville muutostarpeille. Jäsenmaakohtainen ennakointi maksuosuuksien ja saamisten suhteesta on silti altis vuosikohtaisille kehityksille, joten ‘nettosaajien ja -maksajien’ statukset voivat muuttua kehyskauden aikana. Nykyinen esitys sisältää myös 400 miljardin kriisivaran, mikä mahdollistaisi tarvittaessa yhteisen velan ottamisen.
Kohti pitkiä neuvotteluja
Jäsenmaat tulevat keskustelemaan komission esityksestä neuvostossa. Neuvotteluissa keskeisimpiä aiheita tulevat olemaan kilpailukykyrahasto, ohjelmien yksinkertaistaminen sekä siirtymä ohjelmakeskeisestä rahoitusjärjestelmästä tavoitekeskeisyyteen. Keskeistä jäsenmaille on myös yhdistää EU-kulut spesifeihin kansallisiin uudistuksiin sekä edelleen vallitseviin sisäisten markkinoiden vajavaisuuksia. Lopullinen rahoituskehys vuosille 2028-2034 tulee vaatimaan yksimielisen hyväksynnän kaikilta jäsenmailta.
Tulevissa neuvotteluissa voidaan odottaa kiistaa menojen kasvusta, tulojen riittävyydestä ja yksinkertaistettujen rahoituselementtien oikeudenmukaisesta jakautumisesta. Tähän mennessä komission esityksen vastaanotto on jakanut jäsenmaita kahteen leiriin. Italia ja Ranska pitävät ehdotusta perusteltuna erityisesti kilpailukyvyn näkökulmasta, kun taas Saksa, Alankomaat, Ruotsi ja Suomi suhtautuvat kriittisesti sekä kasvavaan kulutasoon että yhteisvelkaelementteihin.
EU:n rahoituskehys 2028–2034 on kunnianhimoinen, mutta se joutuu puristuksiin poliittisten realiteettien ja jäsenvaltioiden kansallisten etujen ristivedossa. Vaikka komission viesti kilpailukyvystä, turvallisuudesta ja vihreästä siirtymästä resonoi monella tasolla Euroopan uusiin ja vanhoihin tarpeisiin, sen tulevien hartioiden kantokyky ja sisäinen jakautuminen tulee vielä vaatimaan muovautumista pitkissä neuvotteluissa.
Kuva: Pixabay