Kuva: Pixabay
Euroopan integraatiota tarkastellaan usein mustavalkoisesti: joko integraatio lisääntyy uusien jäsenmaiden ja syvemmän yhteistyön myötä tai se yksiselitteisesti vähenee. Todellisuudessa integraatiokehitys voi kulkea monissa eri tahdeissa, jolloin puhutaan eriytyneestä integraatiosta. Eriytyneellä integraatiolla tarkoitetaan tilannetta, jossa yksi tai useampi jäsenmaa päättää jättäytyä tietyn integraatioalueen ulkopuolelle. Tällainen kehitys on ollut osa Euroopan integraatiota sen alkuvaiheista lähtien.
Eriytymistä perussopimus kerrallaan
Eriytymistä tarkasteltaessa on olennaista luoda katse unionin perussopimuksiin. EU:n historia on kulkenut kohti integraatiota perussopimus kerrallaan. Perussopimusneuvottelut ovat usein pitkällisiä prosesseja, sillä ne vaativat astuakseen voimaan jokaisen jäsenmaan hyväksynnän. Näin ollen ei ole itsestään selvää, että halukkaat saavat haluamansa, etenkään integraation syventämisen kannalta. Joskus syvempi integraatio ei onnistu resurssien puutteen takia, joskus esteenä on poliittinen tahtotila.
Jo Rooman sopimus (1957) sisälsi eriytymisen piirteitä, sillä sopimuksen ulkopuolelle jätettiin Ranskan ja Ison-Britannian merentakaiset alueet. Tuolloin kyse oli varsin luonnollisesta tarpeesta poiketa yhdentymisestä alueellisesti. Pitkään eriytyminen ymmärrettiinkin nimenomaan joustavuutena. Hiljalleen 1970-luvulla eriytyminen alkoi vakiintumaan poliittisena ajatuksena. Tuolloin Euroopan tulevaisuutta visioitiin varsin integraatiomyönteisesti, jolloin oli myös hyväksyttävä ajatus monitahtisesta yhdentymisestä.
Erityisen eriytyneitä integraatioprojekteja ovat vapaan liikkuvuuden Schengen-alue sekä Euroopan talous- ja rahaliitto, tarkemmin euroalue. Tällaiset suuret kehityskulut toivat 1980-luvun lopulla myös monitahtisuuden vahvasti osaksi Euroopan arkipäivää. Viimeistään Maastrichtin sopimus (1992) sysäsi liikkeelle suuria integraatioprojekteja, mutta viralliset menettelyt eriytymiselle otettiin käyttöön vasta Amsterdamin sopimuksessa (1999), jossa termi ”joustava integraatio” vakiintui. Viimeisin perussopimus, Lissabonin sopimus (2007) kevensi tiiviimmän yhteistyön kriteereitä ja helpotti eriyttäviä ratkaisuja.
Joustavuutta vai hajaannusta?
Euroopan integraatiota on siis seurannut läpi sen historian myös eritahtisuus ja eriytyminen. Se on yhä läsnä unionin nykyisyydessäkin. Yhteisvaluutan ulkopuolella on edelleen jäsenmaita, Schengen-alue ei kata kaikkia alueita sekä maakohtaisia poikkeuksia on tehty esimerkiksi Ruotsissa nuuskanmyynnin suhteen. On siis syytä pohtia, mikä merkitys eriytymisellä saattaa olla unionin tulevaisuudessa.
Eriytynyt integraatio ei ole itsessään hyvä tai huono ilmiö, vaan yhdentymismekanismi. Se voi edistää syvempää yhteistyötä, mutta myös hidastaa kehitystä, jos jäsenvaltiot käyttävät sitä neuvotteluvaltiksi kansallisten etujen ajamiseen. Tulevaisuuden EU:ssa joustavuutta saatetaan tarvita erityisesti laajentumisen yhteydessä. Ukrainan jäsenyysprosessia nopeuttamaan voitaisiin kehittää räätälöityä, tilapäistä lähentymismallia, jossa ehdokasmaita integroitaisiin unionin rakenteisiin jo ennen täysjäsenyyttä. On kuitenkin keskeistä pitää kiinni myös jäsenyysehtojen noudattamisesta, jotka sisältyvät Kööpenhaminan kriteereihin. Laajentuminen joustomekanismien kautta ei saa tapahtua unionin perusarvojen ja -periaatteiden kustannuksella, sillä se heikentää EU:ta niin sisäisesti kuin ulkoisestikin.
Joustavuus voisi mahdollistaa myös alueellisten integraatiohankkeiden edistämisen. Monilla osa-alueilla lainsäädännön harmonisointi voi olla erityisen haastavaa, sillä jäsenmaiden väliset erot ovat paikoitellen suuria. Kuitenkin alueellisella tasolla esimerkiksi Pohjoismaat jakavat paljon samankaltaisuuksia. Integraatiota voisikin syventää ensin alueellisella yhdentymisellä, jota myöhemmin laajennettaisiin koskemaan useampia jäsenmaita. Tällainen eritahtisuuden kiihdyttäminen saattaisi helpottaa mahdottomilta vaikuttavia integraatioprojekteja, kuten yhteisen veropolitiikan muotoilua.
Liiallinen jousto voi kuitenkin uhata EU:n yhtenäisyyttä. Eriytynyttä integraatiota tulisikin tarkastella myös poliittisena kysymyksenä: miten se vaikuttaa unionin toimintakykyyn ja pitkän aikavälin tavoitteisiin? EU kehittyminen kohti demokraattista liittovaltiota vaatisi sekä joustomekanismeja että selkeän suunnan yhdentymiselle. Yhdentymisessä eri tahdit voidaan siis hyväksyä, kunhan suunta on varmasti sama.
Artikkeli on kirjoitettu kandidaatintutkielmani pohjalta: Anttila (2024): ”Sääntö vahvistaa poikkeuksen – kirjallisuuskatsaus eriytyneeseen integraatioon Euroopan unionissa” https://urn.fi/URN:NBN:fi:tuni-202501081172