Monivuotisten rahoituskehysten valmistelu on aina ollut arvopohjaista päätöksentekoa. Vuosien 2021-2027 rahoituskehystä sorvattaessa EU:n perussopimuksiin kirjattujen arvojen ja rahoituksen suhde on kuitenkin noussut julkiseen keskusteluun harvinaisen suoraviivaisesti oikeusvaltiokysymysten myötä. EU:n toimielimet ja jäsenvaltiot ovat esittäneet osana seuraavan rahoituskehyksen valmistelua erilaisia mekanismeja, joilla on tarkoitus taata EU:n arvojen noudattaminen.
Yksi klassisista määritelmistä politiikalle on peräisin David Eastonilta, ja sen mukaan politiikka on arvojen autoritatiivista allokointia yhteiskunnassa. EU-politiikassa tämä määritelmä konkretisoituu kirjaimellisessa muodossa monivuotisen rahoituskehyksen valmisteluprosessissa. Rahoituskehyksen laatimisen yhteydessä nimittäin linjataan varsin kauaskantoisesti, keneltä raha kerätään, millä perusteilla, kuka kerätyn rahan saa ja millä ehdoilla. Monivuotinen rahoituskehys on siis erinomainen esimerkki puhtaasti arvopohjaisesta poliittisesta päätöksenteosta eikä suinkaan kuivasta virkamiesten laskentaharjoituksesta, joksi se joskus tunnutaan miellettävän. Oikeusvaltioperiaatteen suojelemiseksi esitetyt mekanismit samanaikaisesti kuvastavat rahoituksen voimaa arvokysymyksissä, mutta toisaalta osoittavat rahoituskehyksen rajallisuuden.
[bctt tweet=” Monivuotinen rahoituskehys on siis erinomainen esimerkki puhtaasti arvopohjaisesta poliittisesta päätöksenteosta eikä suinkaan kuivasta byrokraattien laskentaharjoituksesta.”]
Talousarvion suojaaminen
Kaikista eniten esillä ollut toimenpide-ehdotus on esitys EU:lta saatavan rahoituksen ehdollistamisesta EU:n perussopimuksiin kirjattujen arvojen noudattamiseen. Oikeusvaltioperiaatetta rikkova jäsenvaltio voisi siis menettää sille osoitetun EU-rahoituksen. Kyseinen mekanismi suojaisi kuitenkin ainoastaan EU:n talousarvion alaista varojen käyttöä. Näin ollen oikeusvaltioperiaatteen rikkomuksen yhteys EU:n talousarvioon tulisi olla suora, minkä vuoksi esimerkiksi monet kaikista räikeimmistä rikkeistä Puolassa ja Unkarissa eivät täyttäisi näitä kriteerejä.
Yksi tapa hahmottaa esitetyn mekanismin perusajatusta on verrata sitä EU:n jäsenvaltioiden finanssipolitiikkaa määrittävän vakaus- ja kasvusopimuksen mekanismeihin. Vakaus- ja kasvupoliittisen sopimuksen mekanismeilla pyritään takaamaan, että jäsenvaltiot jatkavat finanssipolitiikassa jäsenyyden ehtojen noudattamista myös jäsenyyden aikana. Jäsenyysehtoja Euroopan unionissa määrittävät Kööpenhaminan kriteerit sisältävät taloudellista vakautta koskevien kriteerien lisäksi arvoja koskevan niin sanotun demokratiakriteerin. Demokratiakriteerissä määritetään vaatimukset ehdokasvaltioille myös oikeusvaltioperiaatteen osalta. Esitetty talousarviota suojaava mekanismi ohjaisi siis finanssipoliittisten mekanismien tapaan jäsenvaltioiden oikeusvaltioperiaatetta koskevaa politiikaa jäsenyyden aikana. Oikeusvaltioperiaatetta suojaavan mekanismin kapeasta soveltamisalasta johtuen sen vaikuttavuus olisi kuitenkin rajatumpi.
Oma rahoitusohjelma arvoille
Toinen rahoituskehystä koskeva toimenpide-ehdotus on ollut vähemmän esillä, mutta kuvaa EU:n toimintalogiikkaa hyvin. Komissio on esittänyt vuosien 2021-2027 monivuotiseen rahoituskehykseen perustettavaksi perusoikeudet ja arvot -rahoitusohjelman. Oikeusvaltioperiaatteen osalta esitetty rahoitusohjelma sisältäisi muun muassa rahoitusta oikeuslaitosten itsenäisyyden tukemiseen ja perusoikeuksia puolustavien toimijoiden yhteistyöhön. Osaltaan tätä työtä on jo aiemmin tehty hajautetusti pienemmissä rahoitusohjelmissa ja muutos on linjassa yleisen kehityssuunnan kanssa hallinnollisesti suurempiin kokonaisuuksiin siirtymisessä. Yhteisen arvopohjan puolustamiseen liittyvien ohjelmien kokoaminen yhteen ja arvojen nostaminen eksplisiittisesti rahoitusohjelmaan nimeen kertonee kuitenkin näiden toimintojen uudelleenpriorisoinnista.
Komission esityksen mukaan uusi rahoitusohjelma rahoittaisi oikeusvaltioperiaatteen lisäksi myös muihin arvopohjaisiin tavoitteisiin kuten ihmisoikeuksien toteutumiseen ja vähemmistöjen oikeuksien suojaamiseen liittyviä toimintoja. Nämä eivät ole varsinaisesti uusia rahoituskohteita, mutta oman rahoitusohjelman perustamisella voi kuitenkin olla vaikutusta niiden asemaan rahoituskehyskauden aikana käytävissä vuosittaisissa talousarvioneuvotteluissa. On huomattava, että jäsenvaltiot eivät ole vielä päässeet sopimukseen seuraavan rahoituskehyksen koosta ja ohjelmakohtaisista katoista. Näin ollen rahoitusohjelmat ja niiden suuruusluokat ovat vielä epävarmoja.
Siinä missä talousarviota suojaava mekanismi muistuttaa Kööpenhaminan kriteerejä ehdollistamisen keppinä, komission esittämä perusoikeudet ja arvot -rahoitusohjelma muistuttaa vahvasti Euroopan unionin ja ennen kaikkea komission tapaa tarjota ehdokasmaille porkkanoita. Kuten laajentumispolitiikassa myös esitetyssä perusoikeuksien ja arvojen rahoitusohjelmassa rahoitusta kohdennetaan strategisesti eri yhteiskunnallisten toimijoiden kuten kansalaisyhteiskunnan ja oikeuslaitoksen kapasiteetin vahvistamiseksi.
EU-rahoituksen rajallisuus
Euroopan unionin rahoituskehys on kuitenkin suhteellisesti hyvin pieni ja kohdentuu vain tietyille sektoreille. Sitä ei siis tule nähdä ihmetaikana, joka ratkaisisi kaikki politiikkaongelmat. Tämä myös osaltaan selittää julkisuudessa käytyä keskustelua talousarviota suojaavan mekanismin riittävyydestä. Osittain tästä syystä rahoitusperustaisia työkaluja tukemaan on ehdotettu lisäksi erillistä oikeusvaltioperiaatetta koskevaa tarkastelujaksoa ja vuosikertomusta. Oikeusvaltiovuosikertomusten avulla komissio ja muut jäsenvaltiot pyrkisivät vuosittain arvioimaan jäsenmaiden oikeusvaltiokehitystä. Kuulostaako tutulta? Analogiassa talouspolitiikkaan vuosittaista raportointia voi varovaisuutta noudattaen verrata esimerkiksi Eurooppa2020-tavoitteisiin, joiden avulla seurataan vuosittain jäsenvaltioiden talouden kehittymistä ennalta määritellyn mittariston avulla.
Euroopan unionin on sanottu kehittyvän kriisien myötä tapahtuvien loikkausten kautta. Tätä vasten on kiinnostava huomata, että oikeusvaltiokriisiin tunnutaan haettavan ratkaisuja samankaltaisesta työkalupakista kuin viimeaikaisiin taloudellisiin kriiseihin. Samalla ratkaisuehdotukset osoittavat monivuotisen rahoituskehyksen poliittisen merkityksen. Sitomalla oikeusvaltiokehityksen rahoituskehys- ja talousarviopolitiikkaan ei ainoastaan ratkaista politiikkahaasteita suoraan budjettien sisällä vaan myös niiden rinnalla. Osaltaan oikeusvaltiokeskustelusta seurannut rahoituskehysneuvotteluiden poliittinen lataus on nostanut EU:n arvopohjan laajempaan julkiseen keskusteluun. Samaan aikaan sitomisella on kuitenkin ollut kehyksen valmistelusta käytävään julkiseen keskusteluun yksipuolistava vaikutus. Kun kaikki ovat keskittyneet keskustelemaan oikeusvaltioperiaatteesta, muut merkittävät arvopohjaiset muutospaineet ja uudistamisideat ovat jääneet valitettavan vähäiselle huomiolle.
[bctt tweet=”Oikeusvaltiokeskustelun johdosta muut arvopohjaiset muutospaineet ja uudistamisideat ovat jääneet valitettavan vähäiselle huomiolle rahoituskehystä koskevassa julkisessa keskustelussa.”]
TEKSTI Juho Mölsä
KUVA EC – Audiovisual Service
Kirjoittaja on valtio-opin maisteriopiskelija Helsingin yliopistossa. Hän on kiinnostunut erityisesti Euroopan unioniin, globaaleihin hallintamekanismeihin ja kansainväliseen julkishallintoon liittyvistä kysymyksistä.