Monivuotisen rahoituskehysten muutoskyvykkyys Euroopan kriiseissä

Euroopan unionin kohdatessa koronan myötä jälleen uuden kriisin ovat monivuotiseen rahoituskehysmalliin liittyvät ja jo aiemmin tunnistetut haasteet nousseet uudestaan esille. Kriisin ajoittuminen seuraavan kehyksen neuvotteluiden kohdalle voisi kuitenkin mahdollistaa kriisimekanismien kehittämisen ja kriisiin tehtyjen avausten pitkäkestoiset vaikutukset.

Euroopan unionin monivuotinen rahoituskehys on kiinnostava budjettipolitiikan työkalu nimenomaisesti sen pitkäkestoisuuden vuoksi. Nykyisellään Euroopan unionin monivuotiset rahoituskehykset ovat seitsenvuotisia. Pitkäkestoisuuden taustalla ovat jäsenvaltioiden neuvottelujen hankaluus ja halu strategisempaan budjetointiin. Normaaliaikoina pitkäkestoisuus on ehdottomasti etu, mutta kriisien kohdalla siitä saattaa syntyä haitta kehyksen joustamattomuuden vuoksi. Tämä problematiikka nousi jälleen monesta näkökulmasta esille, kun Eurooppa kohtasi uuden kriisin, koronviruksen ja sitä seuranneen taloudellisen alamäen. Samalla se myös sai Euroopan komission laatimaan uuden esityksen, joka puolestaan heijasti monia EU:n kriisibudjetoinnin keskeisiä kysymyksiä. Myös jäsenvaltioiden neuvottelut osoittivat kriisitietoisuutta esimerkiksi paketin koon suhteen, mutta samalla osoittivat budjettipolitiikan muutosten haastavuuden.

Kriisin hetkellä

Rahoituskehyskausien poikkeuksellisen pitkä kesto on haasteellinen, kun pyritään löytämään nopeita ratkaisuja kriiseihin. Viimeisillä vuosilla rahaa on jaettavissa vähän eikä uusista rahoista ja niiden kohdentamisesta ole takuita. Esimerkiksi koronakriisi osui nykyisen rahoituskehyksen viimeiselle vuodelle, joten ylimääräistä rahaa siirrettäväksi tai uudelleenkohdennettavaksi on vain vähän. Rahoja kriisin ratkaisuun on haettu lisätalousarvioiden kautta ja ottamalla käyttöön erilaisia sektorikohtaisia rahoituksen kriisimekanismeja kuten pandemiatutkimusrahoitukseen korvamerkittyjä varoja. Kun rahat on kohdennettu vuosikohtaisesti, on kehyskauden alkupäässä huomattavasti helpompi luottaa budjettien marginaaleihin ja kykyyn kohdentaa uudelleen tai lisäbudjetoida rahoitusta loppukaudesta.

Kriisin ajoittuminen rahoituskehyksen alkupäähän ei kuitenkaan ole oikotie onneen. Tämän osoittavat hyvin korvamerkityt kriisirahoitusmekanismit. Kriisirahastojen kohdentaminen tietämättä tulevaa on nimittäin aina haaste. Esimerkiksi vaikka koronakriisin osalta kyseessä on kehyskauden viimeinen vuosi, komissio ei kuitenkaan ole uskaltanut vapauttaa koko kriisiavun budjettia humanitaarisen avun sektorilla. Näin se jättää pelivaraa mahdollisille loppuvuodesta tuleville uusille kriiseille kuten luonnonkatastrofeille.

Kysymys ei myöskään ole budjettipolitiikassa koskaan helpossa kyllä vai ei muodossa. Sen sijasta on tehtävä myös arvio kriisien ja mahdollisten tulevien kriisien laajuudesta. Beirutin satamassa tapahtunut räjähdys antaa hyvän esimerkin yllättäen koronakriisin jälkeen syntyneestä täysin uudesta suuren luokan avuntarpeesta. Kun vastaavaa pohdintaa joudutaan tekemään useiden vuosien perspektiivillä, on helppo nähdä monivuotisen rahoituskehyksen optimaalisen hyödyntämisen haastavuuden kriisitilanteissa. Haasteista huolimatta erilaiset kriisirahoitusmekanismit ovat kuitenkin tärkeitä työkaluja rahoituskehyksen sisällä. Ne voivat pehmentää kriisin pahinta osaa ja antaa aikaa pitkäkestoisten ratkaisujen löytämiseksi.

Kriisien ennakointi ja seuraukset

Pitkäkestoisuus on kuitenkin erityinen haaste kehittyvässä poliittisessa järjestelmässä kuten Euroopan unionissa. Päätöksentekijät joutuvat rahoituskehystä laadittaessa ennustamaan ja arvioimaan tulevaisuuden kehityskulkuja, mukaan lukien mahdollisia kriisejä. Arvioinnissa on otettava huomioon mahdolliset riskit niin Euroopan sisällä kuin sen ulkopuolella. Esimerkiksi ulkorajavalvonta ja tuki turvapaikanhakijoiden kotouttamiseen on nähty kriisinä, joka yllätti Euroopan unionin. Yllättävyydestä voi perustellusti olla montaa mieltä, mutta tosiasiassa tähän ei ollut budjetoitu kriisivaiheen aikaisessa kehyksessä merkittävästi rahaa. 

Kehysneuvotteluissa tehtävät kohdennukset eri sektoreille saattavat siis kriisin ilmaantuessa näyttäytyä päätöksentekijöiden ja kansalaisten silmään virheellisinä, mutta jäsenvaltioiden välisten neuvotteluiden vaikeuden vuoksi uuden rahan saaminen EU-järjestelmään on hankalaa. Jo päätetyn rahan uudelleenjakamista kriisiolosuhteissa puolestaan hankaloittaa, ettei kriisi välttämättä kohdistu tai ajoitu yhtenäisesti läpi unionin. Näin kaikilla jäsenvaltioilla ei välttämättä ole yhtäläisiä kannustimia uudelleenpriorisointiin, kuten esimerkiksi pakolaiskriisin aikana kävi selväksi.

Euroopan unionin osalta oma haasteensa ovat toimivaltakysymykset. Rahoituskehysneuvotteluiden pohjana on aina sen hetkinen toimivaltatilanne ja prioriteetit. Euroopan unionin tapauksessa kriisit ovat kuitenkin usein johtaneet toimivaltakysymysten uudelleenharkintaan. Uuden sektorin eurooppalaisen koordinaation lisääminen on silti äärimmäisen haastavaa ilman rahoituksen kasvua. Niinpä kriisit herättävät eri tahoja vaatimaan unionin rahankäytön uudelleenpriorisointia, jotta yhteiseurooppalaisia ratkaisuja voidaan toteuttaa kriisin myötä tärkeäksi havaituilla sektorilla.

Ajankohtaisena esimerkkinä toimivaltakysymyksistä toimii toiveet terveyspolitiikan tiivistämisestä koronakriisin jäljiltä. Toiveet näkyivät esitetyissä merkittävissä lisäpanostuksissa komission uudistetussa esityksessä seuraavaksi rahoituskehykseksi. Jäsenvaltioiden neuvottelemassa sovussa terveyspolitiikka ei kuitenkaan noussut komission ehdotusten mukaisesti uudelle tasolle. Erot eri toimielinten välillä osoittavat, että panostukset uusille sektoreille ovat myös kriisiaikoina jäsenvaltioille hankalampia päätettäviä kuin jo olemassa oleville EU-politiikan lohkoille.

Käänteisesti mikäli kriisi olisi osunut esimerkiksi kehyksen puoliväliin, mahdollisuus nostaa agendalle konkreettisia instrumentteja yhteisen terveyspolitiikan alalla olisi ollut huomattavasti huonompi. Nyt laaditut konkreettiset esitykset uusista EU-tason rahoitusinstrumenteista saattavatkin jäädä elämään ja vakiintua osaksi rahoituskehystä tulevaisuudessa. Esimerkiksi pakolaiskriisin myötä agendalle nousseet rajaturvallisuuspanostukset ovat pysyneet pinnalla ja tulevat nyt esitysten mukaisessa seuraavassa rahoituskehyksessä vahvemmin mukaan kehyksiin.

Kriiseistä ratkaisuihin

Kun kriisien myötä tehdään muutoksia rahoituskehykseen, on näillä muutoksilla kauaskantoinen vaikutus. Rahoituskehykseen kerran lisätyt toimenpiteet nimittäin harvoin poistuvat ja kuten koheesio- sekä maatalousrahastot osoittavat myös muutokset priorisoinneissa ovat harvinaisia. Samalla aiemmista kriiseistä saadut opit parantavat pysyvämmin rahoituskehysten kykyä vastata mahdollisiin tuleviin vastaavanlaisiin kriiseihin. Viimeaikaisten kriisien opit näkyvät komission esityksessä seuraavaksi rahoituskehykseksi muun muassa finanssikriisin myötä esille tulleen sosiaalinen ulottuvuuden ja pakolaiskriisin jäljiltä jo mainittu rajaturvallisuuden osalta.

Rahoituskehysmallin tuomat haasteet vastata kriiseihin on kuitenkin jo tunnistettu pitkään. Seuraavaa rahoituskehystä valmisteltaessa on esimerkiksi Euroopan parlamentti vaatinut koko neuvotteluprosessin ajan rahoituskehyksen joustavuuden lisäämistä ja riittävää liikkumavaraa budjettiin. Samoin komission esityksissä on pyritty huomioimaan kriisit varmistamalla valmiustoimintaan ja erilaisiin kriisirahoitusmekanismeihin kohdennettuja varoja. Koronakriisin osuminen juuri ennen seuraavan monivuotisen rahoituskehyksen hyväksymistä voikin vielä sysätä päätöksentekijät osana parlamentin kanssa käytäviä neuvotteluja huomiomaan erilaiset valmius- ja kriisirahoitusmekanismit sekä huolehtimaan riittävästä joustovarasta rahoituskehyksen varojen käytössä. Tulevaisuutta ajatellen samalla on myös tärkeää varmistaa, että kriisin aikana tehdyt budjettipoliittiset valinnat Euroopan unionissa saavat kansalaisilta hyväksynnän ennen niiden vakiinnuttamista osaksi uusia normaalitoimintoja.

 

TEKSTI Juho Mölsä
KUVA EC – Audiovisual Service

 

Kirjoittaja on valtio-opin maisteriopiskelija Helsingin yliopistossa. Hän on kiinnostunut erityisesti Euroopan unioniin, globaaleihin hallintamekanismeihin ja kansainväliseen julkishallintoon liittyvistä kysymyksistä

 

Kategoriat: Artikkelit, Eurooppalaiset instituutiot, Nostot, Rahoitus, Yleinen
JAA TWIITTAA PINNAA JAA