EU:n oma pakotekyky – diplomatian puuttuva palanen

Tähdistö kysyi keväällä lukijoiltaan, mitä päätöksiä Euroopan unionin päättäjien tulisi tulevalla kaudella tehdä. Kirjoituskilpailumme ulko- ja turvallisuuspolitiikan kategoriassa voittajaksi selviytyi Teemu Vaarakallio seuraavalla tekstillä.

Kun Yhdysvallat asettaa pakotteita, on EU:lla ollut tapana niellä purematta ja nostaa kädet pystyyn. Olipa kyseessä sitten Iranin kanssa vaarantunut Joint Comprehensive Plan of Action, eli niin kutsuttu Iran-diili, tai Yhdysvaltojen Venäjää vastaan himoitsema pakotetason nosto, on tämä Yhdysvaltojen pakotekyvyn (yli)voima otettu vastaan ikään kuin itsestäänselvyytenä.

Lehdet kirjoittavat, että Yhdysvaltojen Iran-pakotteet vahingoittavat eurooppalaisten yritysten toimintaa, mutta harva kysyy, miten Yhdysvallat voi puuttua Iran-pakotteillaan EU:n suvereniteetin piiriin kuuluviin toimintoihin? Vielä harvempi lopulta todella ymmärtää, mistä pakotteissa ja niiden ulkoisvaikutuksissa, eli niin kutsutussa ekstraterritorialiteetissa on kyse.

Dollarit pakotepolitiikan taustalla

Yhdysvaltojen käyttämän pakotepolitiikan perusedellytys on dollaripohjainen maailmantalous. Yhdysvallat hallitsee dollaria, joka hallitsee maailmantaloutta ja transaktioita. Valtaosa maksuliikenteestä tapahtuu dollariperustaisen SWIFT-pankkijärjestelmän avulla, jota Yhdysvallat käyttää hyväkseen asettaessaan sankitoita ja estäessään kaupankäynnin epäedulliseen asemaan joutuneilta kiistakumppaneiltaan. Yhdysvaltojen JCPOA-sopimuksesta vetäytymisen seurauksena asettamat Iran-pakotteet ovat tästä ajankohtaisin esimerkki, mutta lisää huolta aiheuttavat EU:n kanssa yhteisesti sovittuja Venäjä-pakotteita tiukemmat Yhdysvaltojen omat Venäjän vastaiset pakotteet.

Jos taloudellinen pakotekyky on niin ylivertainen diplomaattinen työkalu, miltä se on ajoittain Yhdysvaltojen käyttämänä näyttänyt, miksei EU käytä omaa pakotekykyä ulkosuhteissaan? Tämän kriittisen kysymyksen on kenties vaikuttavimmin esittänyt ranskalainen emeritusprofessori Pascal Lamy, joka on toiminut aikaisemmin myös WTO:n pääjohtajana. Lamy yhdessä työryhmänsä kanssa on esittänyt huolensa siitä, mitä EU:n suvereniteetista on jäljellä, mikäli se ei pysty vastaamaan Yhdysvaltojen pakotteisiin, ylläpitämään omia riippumattomia ulkosuhteitaan ja tekemään omaa politiikkaansa Yhdysvaltojen hallitsemasta dollariperustaisesta maksujärjestelmästä riippumatta?

Yhdysvaltojen pakotekyky – diplomatiaa vai turvallisuuspolitiikkaa?

Pascal Lamy, yhdessä investointipankkiiri Mariehelene Berardin, tohtorikoulutettava Farid Fatahin, Renault´n kunniapuheenjohtaja Louis Schweitzerin ja Carnegie Europen vanhemman tutkijan Pierre Vimontin kanssa, ovat kirjoittaneet käymiensä keskutelujen pohjalta raportin EU and US Sanctions: Which Sovereignty? (2018). Raportissa selvitetään, miten EU:n tulisi vastata suvereniteettiinsä kohdistuvaan haasteeseen, ja minkälaisia mahdollisuuksia sillä on käynnistää, kehittää ja hyväksikäyttää omia extraterritoriaalisia vaikutusmahdollisuuksiaan.

Extraterrittorialiteettiä kuvataan usein poikkeukselliseksi ja sofistikoituneeksi, voimakkuudestaan huolimatta lailliseksi diplomatian keinoksi, jonka harjoittamiseen Yhdysvalloilla on suunnaton etu dollariperustaisen maailmantalouden ansiosta.Extraterritoriaaliteettin hyödyntämisessä hallinnon eri osa-alueiden yhteistyö on välttämätöntä, ja siksi Yhdysvalloissa tälle yhteistyölle on luotu poliittiset kehikot jo Foreign Corrupt Practices –asetuksen myötä vuonna 1977 ja kauppasaartokäytäntöjen sovellutuksissa. EU:n väliintulot rajojensa ulkopuolella rajoittuvat puolestaan vain tilanteisiin, joissa ulkomaisilla toimijoilla on suora yhteys EU:n alueeseen tai kansalaisiin.

Yhdysvalloissa pakotekyvyn käyttö diplomaattisena työkaluna perustuu (1) korruption vastaiseen taisteluun, (2) Yhdysvaltojen lainsäädännön mukaiseen toimintaan (verot, ulkomaankauppa, kirjanpito, rahanpesu) sekä (3) kansallisen turvallisuuden argumenttiin. Näistä kolmesta perustasta (3) kansallinen turvallisuus on ylivoimaisesti lavein ja tulkinnanvaraisin, ja se tarjoaa merkittävää poliittista liikkumatilaa erilaisten poliittisten tarkoitusperien täyttämiseksi.

EU ja extraterritorialiteetti

Pysyäkseen mukana kiristyvässä kansainvälisessä geopoliittisessa ja taloudellisessa kilpailussa, sekä edistääkseen eurooppalaisia demokratian, ihmisoikeuksien ja solidaarisuuden arvoja EU:n on jatkettava kunnianhimoista ja määrätietoista projektia oman pakotekyvyn rakentamiseksi. Iran pakotteiden kiertämiseksi kehitetty Special Purpose Vehicle (SPV) on hyvä alku, mutta vielä kovin rajallinen suhteessa kokonaisvaltaisen ja sofistikoituneen pakokyvyn mukanaan tuomiin mahdollisuuksiin.

Esimerkiksi Yhdysvaltalaista mallia vastaavan rakenteen luominen extraterritoriaalien diplomaattisten pakotteiden asettamiseksi avaisi monipuolisesti mahdollisuuksia edistää EU:n tavoitteita sen ulkopolitiikassa. Kuten Pascal et al. ehdottavat, voisi EU uusien asetusten myötä ja vanhoja kehittämällä luoda juridisen ja organisatorisen rakenteen, jonka myötä EU:lle kehittyisi kyky asettaa extraterritoriaalisia pakotteita (1.) ilmastokatastrofin ja biodiversiteettikadon
vastaisessa taistelussa, (2.) korruption kitkennässä, (3.) veronkierron kaitsemisessa, sekä (4.) tietosuojan turvaamisessa.

EU:n oman pakotekyvyn erona amerikkalaiseen vastinpariinsa oli sen painotus EU-toimielinten normeihin, sääntöihin ja pysyviin tavoitteisiin sekä kriteereihin. Sääntöperustaisuuden myötä eliminoitaisiin mahdollisuus Yhdysvaltojen mallissa esiintyvään epämääräiseen kieleen ja sen tarkoitushakuiseen tulkintaan, jota voidaan kansalliseen turvallisuuteen vedoten hyödyntää käytännössä missä vain Yhdysvalloille epämieluisissa tilanteissa.

Vaihtoehtoja yhteisymmärrykselle?

Kuten olemme nähneet viime aikoina esimerkiksi ympäristö- ja ilmastokysymyksissä, ei yksimielisen yhteisymmärryksen löytäminen EU:n jäsenmaiden välillä ole tällä hetkellä helppoa, tai kenties edes realistista. Siksi toisena vaihtoehtona on vahvistaa olemassa olevia mekanismeja suvereniteettivajeen korjaamiseksi ja Yhdysvaltojen extraterritorialiteetilta “suojautumiseksi”. Edellä mainitun SPV:n (special purpose vehicle) perustaminen ja kehittäminen on esimerkki tämänkaltaisesta, suvereniteettivajetta ja ulkopoliittista autonomiaa korjaavasta mekanismista. EU:n korkean ulkoasioiden edustajan Federica Mogherinin puheiden perusteella tahtotila SPV:n osalta näyttää lupaavalta. Mogherini valoi uskoa SPV:n kehitykseen ja laajentamiseen esimerkiksi tämän vuoden tammikuussa julkaisemassa tiedotteessaan:

”We will continue to accompany the work of the Member States involved to make this vehicle operational as soon as possible in close coordination with the Iranian counterparts. We support their commitment to further develop INSTEX (Instrument for Supporting Trade Exchange) with interested European countries and open it, at a later stage, to economic
operators from third countries.”

Lisäksi Lamyn työryhmän mukaan EU voisi edesauttaa ja vauhdittaa ulkomaisten pankkien toiminnan EU-lainmukaistamista, jättää WTO:lle uuden valituksen Yhdysvaltojen WTO-sääntöjen rikkomuksista (”failure to comply with its trade opening obligations with EU”), edistää paikallisten oikeustuomioistuinten päätösvaltaisuutta sekä implementoida Heiko Maasin eurotransaktioiden finanssisäätelyä koskevan EU sääntelyn.

Maailmanpolitiikan haasteet edellyttävät aloitteellisuutta

Heikentyneiden, tai vähintäänkin epävakautuneen transatlanttisen suhteen näkökulmasta kirjoittajat nostavat esiin yhden geotaloudellisen ja yhden geopoliittisen kysymyksen, joihin EU:n tulee vastata suvereniteettinsa suojelemiseksi ja kehittämiseksi.

Geotalouden osalta EU on ollut passiivinen haastamaan dollarin ylivaltaa maailmantaloudessa, mutta heikentyneen suvereniteetin myötä on aloitettava keskustelu siitä, onko tasapainoa mahdollista palauttaa ilman dollarin aseman haastamista. SPV on hyvä esimerkki siitä, että todellisia toimenpiteitäkin on jo parhaillaan käynnissä, ja suunta parempaan päin.

Geopolitiikassa Yhdysvaltojen ja Kiinan välinen kilpailu kovenee, ja mikäli Yhdysvallat asettaa myös Kiinalle extraterritoriaalisia pakotteita, on EU:n oltava valmis vastaamaan. EU:n tulee valmistautua tähän skenaarioon ennakkoon, sillä sen implikaatiot Euroopan Unionin suvereniteetille ovat huomattavia.

Reagoidessa on useimmiten jo valmiiksi myöhässä. Siksi myös diplomatiassa EU:n pyrittävä kääntämään aloite itselleen. Erityisen tärkeää tämä tulee olemaan ilmastokriisiin ja kestävän kehityksen haasteisiin vastatessa, ja juuri tässä taistelussa EU:n diplomaattisten työkalujen laajentamisella yhdessä päästökauppamekanismin (EU-ETS) globaalin ohjausvaikutuksen kanssa voidaan saavuttaa todellista edistystä.

TEKSTI Teemu Vaarakallio

KUVA Unsplash

Tagit: pakotteet, turpo Kategoriat: Artikkelit, Nostot, Transatlanttiset suhteet
JAA TWIITTAA PINNAA JAA
Aiheeseen liittyvät artikkelit