EU:ta on perinteisesti pidetty rauhanprojektina, mutta nykyisessä turvallisuusympäristössa unionin rooli on korostunut yhä enemmän turvallisuusprojektina, jonka tehtävä on suojata jäsenvaltioidensa kansalaisia. Ukrainan konfliktin, Brexitin ja Donald Trumpin myötä Euroopan integraatioprojekti, eurooppalainen turvallisuusjärjestelmä sekä transatlanttiset turvatakuut on jouduttu kyseenalaistamaan. Turvallisuus on palannut jälleen politiikan keskiöön.
EU:n kansalaisten suojelu on noussut vahvemmin agendalle myös Euroopan komission puolella. Viimeisimmän eurobarometrin mukaan 75 prosenttia eurooppalaisista tukee Euroopan yhteistä ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa. Iso-Britannia on perinteisesti vastustanut EU:n tiiviitä yhteishankkeita, mutta Brexitin myötä EU-komission toiveissa on puolustusyhteistyön syventäminen Ranskan ja Saksan johdolla.
Komissio on laittanut alulle erilaisia aloitteita, joiden tarkoitus on vahvistaa jäsenvaltioiden puolustuskykyjä sekä lisätä EU:n strategista autonomiaa turvallisuuden ja puolustuksen alalla. Yksi tärkeimmistä hankkeista on pysyvä rakenteellinen yhteistyö, eli PRY (eng. PESCO). PRY on lyhyesti sanottuna mekanismi, jonka nojalla halukkaat jäsenvaltiot voivat luoda yhteisiä puolustushankkeita ilman kaikkien jäsenvaltioiden hyväksyntää tai mukanaoloa. Toinen mainittava hanke on EU:n puolustusrahasto (European Defence Fund), jonka tarkoituksena on antaa kannustimia yhteisille hankinnoille.
Hankkeiden taustalla on pyrkimys vahvistaa eurooppalaisen puolustuteollisuuden elinvoimaisuutta ja kilpailukykyä, joka on edellytys Euroopan strategiselle autonomialle. Puolustusteollisten yhteismarkkinoiden sijaan eurooppalaista puolustusteollisuutta luonnehtii sirpaloituminen, päällekäisyydet ja protektionismi. EU-yhteistyön kautta tavoitellaan siten puolustuksen tehostamista sekä puolustusteollisten päällekäisyyksien karsimista.
Numeroista strategiaksi
Tämänhetkinen lähestymistapa yhteiseurooppalaiseen puolustukseen pyörii pitkälti rahan ympärillä. Tämä ei ole suinkaan ensimmäinen kerta kun taloudelliset välttämättömyydet siivittävät jäsenvaltioita eurooppalaiseen integraatioon. Ulkopoliittisen instituutin johtajan Teija Tiilikaisen mukaan tämä johtuu siitä, että yhteiseurooppalaiselle puolustukselle on selvästi helpompaa muodostaa tavoitteita numeroiden, kuten budjettien ja hankintojen valossa, kuin päästä yksimielisyyteen strategisista tarpeista. Strategisten tarpeiden pitäisi kuitenkin tulla ensin.
Euroopan mittavista resursseista huolimatta on epäselvää kykeneekö EU toimimaan yhtenäisesti kansainvälisellä kentällä. Puhtaasti numeroiden valossa EU-maiden yhteenlasketut puolustusbudjetit ylittävät esimerkiksi Venäjän puolustusbudjetin yli kolminkertaisesti. Venäjä on kuitenkin kyennyt toimillaan kyseenalaistamaan tehokkaasti eurooppalaisen turvallisuusarkkitehtuurin. EU:n puolustuspotentiaalin täysimääräiseksi hyödyntämiseksi tarvitaan numeroiden lisäksi strategiaa, sillä pelkät resurssit itsessään eivät riitä tuottamaan haluttuja lopputuloksia.
Osin tähän tarkoitukseen syntyi EU:n globaalistrategia (EUGS) vuonna 2016. Sen tarkoituksena on parantaa EU:n voimansiirtokapasiteettia edistämällä EU:n yhteistä ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa (YUTP) sekä unionin yhteistä turvallisuus- ja puolustuspolitiikkaa (YTPP). Globaalistrategiassa EU:n perinteinen rauhan ja vakauden painotus on saanut rinnalleen unionin puolustamisen. Strategiassa korostuu sotilaallisen ulottuvuuden merkitys erilaisten kriisien ratkaisemisessa. EU:n ei ole enää mahdollista vältellä kovan turvallisuuden kysymyksiä.
Puolustusyhteistyöhankkeet, kuten EU:n puolustusrahasto ja PRY linkittyvät selvästi unionin globaalistrategiaan. Niitä tarvitaan tehostamaan EU:n yhteistä ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa sekä tekemään globaalistrategian päämääristä totta. Käytännön tasolla taas EU:n suurimmat jäsenvaltiot Saksa ja Ranska määrittelevät yhdessä sen, vastaavatko EU:n teot sanoja.
Saksan ja Ranskan puolustustandem
Brexitin myötä Ranska ja Saksa muodostavat kiistatta Euroopan tärkeimmän kumppanuuden. Sekä Saksan että Ranskan johtajat ovat kuuluttaneet, ettei Eurooppa voi enää nojata puolustuksessaan muihin. Saksan liittokansleri Angela Merkel on kommentoinut, että eurooppalaisten pitää ottaa kohtalo omiin käsiinsä.
Saksa ja Ranska ovat paperilla samanmielisiä, mutta mailla on hyvin erilaiset strategiset kulttuurit, intressit ja prioriteetit. Ranskalais-saksalainen tandem yhdistää strategisesti pidättyväisen, mutta taloudellisesti vahvan Saksan sekä taloudellisesti heikomman, mutta strategisesti ja kansainvälisesti aktiivisen Ranskan. Ranska on ydinasevaltio ja YK:n turvallisuusneuvoston pysyvä jäsen, jolla on turvallisuuspolitiikassa Saksaa globaalimpi näkökulma. Saksa taas on legitiimeistä historiallisista syistä johtuen vastahakoinen lähettämään joukkojansa taistelukentille. Ranska tähtää Saksaa vahvemmin strategiseen autonomiaan ja näkisi EU:n mielellään itsenäisenä, mieluiten Ranskan johtamana, puolustustoimijana.
Saksalle tärkein prioriteetti on EU:n yhtenäisyys. Saksa puoltaa puolustusasioissa ”monen nopeuden” Eurooppaa, joka on avoin kaikille. EU:n puolustusyhteistyö on Berliinistä katsottuna ennen kaikkea Euroopan integraatioprojektin jatke, joka omaa vain rajoitetun sotilaallisen ulottuvuuden. Saksan näkökulmasta EU ei toistaiseksi täytä poliittisia ennakkoehtoja täysimääräiselle puolustustoimijuudelle, johon liittyisi esimerkiksi EU:n alueellinen puolustus. Saksa nojaa puolustuksessaan Ranskaa vahvemmin Yhdysvaltojen turvatakuisiin, joten se on halukas syventämään EU:n puolustusyhteistyötä niin kauan kuin se ei vaaranna maan suhdetta Natoon.
Yhteisen strategisen näkemyksen sijaan Saksalla ja Ranskalla on yhteinen sävel puolustusteollisuuden suhteen. Molemmat tukevat komission näkemystä yhtenäisestä eurooppalaisesta teknologisteollisesta perustasta ja puolustusteollisista yhteismarkkinoista. Saksalais-ranskalaisen yhteistyön merkitys on ratkaiseva, sillä maat muodostavat yhdessä noin 40 prosenttia Euroopan yhteenlasketusta puolustusbudjetista. Maat suunnittelevat tällä hetkellä yhteistä hävittäjäprojektia, jonka tarkoitus on pohjustaa Euroopan strategista autonomiaa.
Etenkin Ranska tarvitsee näitä yhteiseurooppalaisia hankkeita ja Saksan taloudellista panosta, sillä Ranskan on budjettihaasteistaan johtuen vaikea pysyä sen tavoitteiden tasolla. Saksan liittopäivävaalien jälkimainingeissa Ranskan presidentti Emmanuel Macron esitti visionsa EU:n uudistuksista, joihin kuuluivat muun muassa yhteinen puolustusbudjetti sekä yhteinen sotilasdoktriini. Ranskassa toivotaan Saksan vastaavan visioihin lisäämällä puolustusbudjettiaan ja käyttämällä osan rahoista yhteisiin hankkeisiin. Komissio onkin kehitellyt erilaisia rahoitusmekanismeja, jotka voisivat auttaa rahoittamaan yhteiseurooppalaisia projekteja matalilla koroilla.
Kysymys puolustusintegraatioista ulottuu laajemmin euroopan integraatioon ja sen kohtalo ratkotaan ennen kaikkea osana laajempaa talouden viitekehystä. On puhuttu eurooppalaisen turvallisuuden ”suuresta diilistä”, grand bargain, jossa Saksa tekisi Ranskalle myönnytyksiä talouspolitiikassa yhteisten sotilaallisten kyvykkyyksien kehittämiseksi. Komissio on ehdottanut, että varat, jotka käytetään yhteisten kyvykkyyksien kehittämiseen, eivät kuuluisi kansallisten budjettien alijäämää lisäävään osuuteen. Toisin sanoen jäsenvaltiot, jotka investoisivat puolustukseen, eivät saisi vakaus- ja kasvusopimuksen sääntöjen mukaisia sanktioita alijäämänsä kasvattamisesta.
Saksa on kuitenkin ollut haluton linkittämään talouden ja turvallisuuden kysymyksia yhteen pakettiin. Saksa vastustaa puolustusyhteistyön rahoitusmekanismia, joka jakaisi jäsenmaiden omaa taloudellista vastuuta Euroopassa ja heikentäisi sääntöjä alijäämien suhteen. Liittopäivävaalien tulos tuskin muuttaa tätä. Saksan hallitseva puolue kristillisdemokraatit (CDU) vetää tiukkaa linjaa, jonka mukaan kukin vastaa veloistaan.
Puolustusyhteistyön tulevaisuus on avoin
Yhteiseurooppalaisen puolustuksen teema palaa keskusteluun tasaisin väliajoin. Tällä hetkellä juuri Trumpin ja Brexitin kaltaiset ilmiöt ovat yhdistäneet EU-maiden intressejä ja luoneet mahdollisuuden syventää puolustusyhteistyötä. Mikään yksittäinen ilmiö tai toimintaympäristön muutos ei kuitenkaan yksinään määritä eurooppalaisen puolustusintegraation kohtaloa, vaan siitä päätetään Euroopan pääkaupungeissa.
Lyhyen tähtäimen tehokkuustavoitteista on yksimielisyys, mutta todelliset erot nousevat esiin pitkästä aikajänteestä puhuttaessa. Jäsenvaltioilla on eri näkemys siitä, mikä on puolustusyhteistyön lopullinen tavoite. Toisaalta EU:n puolustusyhteistyö ei ole edes pyrkinyt määrittelemään ikuisuuskysymykseksi muodostunutta eurooppalaisen turvallisuusyhteisön tulevaisuutta, vaan EU-yhteistyön tarkoitus on ollut vahvistaa nimenomaan kansallisia puolustuskykyjä. EU:n toimintatapaan kuuluu leimallisesti integraation tulevaisuutta koskevien kysymysten jatkuva avoimuus ja määrittelemättömyys.
Saksan ja Ranskan välisen strategisen kuilun umpeen kurominen on kuitenkin EU:n puolustusyhteistyön kannalta ensiarvoisen tärkeää. EU:n puolustusyhteistyö tarvitsee jaetun näkemyksen uhkista ja niihin tarvittavista vastauksista. Lisäksi tarvitaan PRY:n kaltaisia käytännön askelia, jotka voivat toimia prosessina kohti syvempää yhteistyötä. EU:n globaalistrategia on luonut unionille yhteisen kielen, joka mahdollistaa jaetun strategisen näkemyksen. Euroopan integraatioprojektin yleinen tila määrittää viime kädessä sen, kykeneekö EU puhumaan ja toimimaan yhdellä äänellä.
TEKSTI Santtu Lehtinen
KUVA Santtu Lehtinen
Kirjoittaja opiskelee poliittista historiaa Turun yliopistossa ja Itä-Euroopan tutkimusta Aleksanteri-instituutin maisterikoulussa. Santtu on opinnoissaan paneutunut Euroopan integraation historiaan ja ennen kaikkea Saksan rooliin Euroopassa. Työkokemusta hänellä löytyy puolustusministeriöstä, Suomen Akatemiasta, Euroopan komissiosta ja ulkoministeriöstä.